ความชอบธรรมของอเมริกาในการใช้กำลังและคว่ำบาตร:

บทเรียนจากเวเนซุเอลาและอิหร่าน

ผศ.ดร.ภาสนันทน์ อัศวรักษ์

คำถามเรื่องความชอบธรรมของสหรัฐอเมริกาในการดำเนินนโยบายแข็งกร้าวต่อรัฐอื่น ไม่ว่าจะเป็นการใช้กำลังทางทหารหรือการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ มักถูกลดทอนให้เหลือเพียงการถกเถียงแบบขั้วตรงข้าม บางฝ่ายมองว่าเป็นการ “รักษาระเบียบโลก” ขณะที่อีกฝ่ายมองว่าเป็น “การใช้อำนาจฝ่ายเดียว” อย่างไรก็ดี หากเราวางคำถามนี้อย่างเป็นระบบในกรอบความชอบธรรมเชิงศีลธรรม และความชอบธรรมเชิงโครงสร้างอำนาจ จะพบว่าปัญหาไม่ได้อยู่ที่ถูกหรือผิดเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่โครงสร้างของระบบโลกที่ทำให้บางประเทศสามารถกระทำการบางอย่างได้โดยไม่เผชิญต้นทุนเท่ากัน กรณีเวเนซุเอลาและอิหร่านจึงมิใช่เพียงเหตุการณ์เฉพาะหน้า หากแต่เป็นกระจกสะท้อนความตึงเครียดพื้นฐานของระเบียบโลกสมัยใหม่

เวเนซุเอลา: การคว่ำบาตรในฐานะเครื่องมือทางศีลธรรม หรือเครื่องมือทางอำนาจ

สหรัฐฯ ใช้มาตรการคว่ำบาตรต่อเวเนซุเอลาภายใต้กรอบเหตุผลด้านประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน การอธิบายเช่นนี้ทำให้มาตรการดูมีฐานศีลธรรม กล่าวคือ เป็นการกดดันผู้นำที่ถูกกล่าวหาว่าละเมิดบรรทัดฐานสากล

แต่คำถามเชิงวิพากษ์คือ มาตรการดังกล่าวสร้างแรงกดดันต่อใครเป็นหลัก

แม้การคว่ำบาตรจะออกแบบให้เจาะจงกลุ่มชนชั้นนำทางการเมืองและเศรษฐกิจ แต่ในความเป็นจริง เศรษฐกิจที่พึ่งพารายได้จากพลังงานและการเข้าถึงระบบการเงินโลกย่อมได้รับผลกระทบเชิงโครงสร้าง เงินเฟ้อสูง การขาดแคลนสินค้า และความเปราะบางของระบบสาธารณสุขเป็นผลกระทบที่ไม่อาจปฏิเสธได้ ในกรอบ Liberalism ความชอบธรรมของมาตรการควรตั้งอยู่บนกระบวนการพหุภาคีและฉันทามติระดับนานาชาติ หากการคว่ำบาตรเป็นเพียงการตัดสินใจฝ่ายเดียว ความชอบธรรมย่อมไม่เต็มรูปแบบ แม้เจตนาจะอ้างอิงบรรทัดฐานสากลก็ตาม ขณะที่ Realism จะมองว่าการคว่ำบาตรเป็นเครื่องมือปกติของรัฐมหาอำนาจในการรักษาผลประโยชน์ของตน คำถามเรื่องศีลธรรมจึงไม่ใช่ศูนย์กลาง สิ่งสำคัญคือประสิทธิภาพในการกดดันและส่งสัญญาณทางยุทธศาสตร์ อย่างไรก็ดี Critical Theory จะตั้งคำถามลึกกว่านั้นว่า ระบบการเงินโลกที่ทำให้การคว่ำบาตรมีประสิทธิภาพนั้นถูกออกแบบโดยใคร และเพื่อประโยชน์ของใคร เงินดอลลาร์ในฐานะสกุลเงินสำรองโลกทำให้สหรัฐฯ สามารถจำกัดการเข้าถึงตลาดของรัฐอื่นได้โดยไม่ต้องใช้กำลังทางทหาร นี่คืออำนาจที่ฝังอยู่ในโครงสร้าง ไม่ใช่เพียงนโยบายชั่วคราว กล่าวอีกนัยหนึ่ง เวเนซุเอลาไม่ได้เพียงถูกคว่ำบาตร แต่ถูกควบคุมผ่านสถาปัตยกรรมทางเศรษฐกิจของโลกที่ไม่สมมาตรตั้งแต่ต้น

อิหร่าน: การใช้กำลังในนามของการยับยั้ง

กรณีอิหร่านยกระดับคำถามเรื่องความชอบธรรมไปอีกขั้น เพราะเกี่ยวข้องกับการใช้กำลังทางทหาร ภายใต้ข้ออ้างเรื่องการยับยั้งภัยคุกคามนิวเคลียร์ ในกรอบศีลธรรม การใช้กำลังจะชอบธรรมได้ก็ต่อเมื่อมีภัยใกล้เกิดและหลีกเลี่ยงไม่ได้ หลัก “ทางเลือกสุดท้าย” และ “ความได้สัดส่วน” เป็นเกณฑ์สำคัญ แต่การประเมินภัยคุกคามมักอาศัยข้อมูลข่าวกรองที่ไม่เปิดเผยต่อสาธารณะ ทำให้สังคมโลกต้องตัดสินจากข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ คำถามเชิงวิพากษ์จึงไม่ใช่เพียงว่าอิหร่านเป็นภัยหรือไม่ แต่คือ ใครเป็นผู้กำหนดว่าอะไรคือภัย และใครมีอำนาจตัดสินว่าการใช้กำลังเป็นสิ่งจำเป็น Realism จะโต้แย้งว่าในระบบอนาธิปไตย การรอให้ภัยเกิดขึ้นจริงอาจสายเกินไป การโจมตีเชิงป้องกันจึงเป็นตรรกะของการอยู่รอดของรัฐมหาอำนาจ แต่ในกรอบ Liberalism การข้ามกระบวนการของ UNSC หรือการลดบทบาทของสถาบันพหุภาคี ย่อมทำให้หลักการที่สหรัฐฯ เองเคยสนับสนุนอ่อนแอลง Critical Theory จะชี้ให้เห็นว่าวาทกรรม “ความมั่นคง” สามารถถูกใช้เพื่อสร้างฉันทามติทางการเมืองภายใน และลดพื้นที่ของการตั้งคำถาม การเรียกการโจมตีว่า “การยับยั้ง” หรือ “การป้องกัน” ไม่ได้เป็นเพียงการอธิบาย แต่เป็นการผลิตความหมายทางการเมือง เมื่อความหมายถูกควบคุมโดยผู้มีอำนาจ ความชอบธรรมจึงอาจถูกสร้างขึ้นผ่านภาษามากกว่าผ่านกระบวนการตรวจสอบ

โครงสร้างที่ไม่เท่ากัน และศีลธรรมที่ไม่เท่ากัน

ทั้งเวเนซุเอลาและอิหร่านสะท้อนความจริงพื้นฐานข้อหนึ่งของระบบโลก นั่นคือ โลกไม่ได้ดำเนินไปบนหลักการที่ถูกใช้กับทุกประเทศอย่างเท่าเทียมกัน แม้เราจะพูดถึง “กฎหมายระหว่างประเทศ” หรือ “บรรทัดฐานสากล” อยู่เสมอ แต่การบังคับใช้และการตีความกลับขึ้นอยู่กับตำแหน่งแห่งที่ของรัฐในโครงสร้างอำนาจโลก

รัฐขนาดเล็กที่ใช้กำลังโดยไม่มีมติ UNSC มักถูกประณามอย่างรวดเร็วและเผชิญมาตรการตอบโต้แทบจะทันที ในขณะที่รัฐมหาอำนาจซึ่งมีเครือข่ายพันธมิตรและอิทธิพลในสถาบันระหว่างประเทศ อาจได้รับพื้นที่ให้ “อธิบาย” มากกว่า “ถูกตัดสิน” นี่ไม่ใช่เพียงปัญหาความสองมาตรฐานเชิงศีลธรรม แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ในกรอบ Realism สิ่งนี้ไม่ใช่เรื่องผิดปกติ เพราะระบบระหว่างประเทศเป็นระบบที่ไม่มีอำนาจกลางบังคับใช้กติกาอย่างเสมอภาค อำนาจจึงเป็นตัวกำหนดขอบเขตของความเป็นไปได้ แต่ในกรอบ Liberalism ความไม่เท่าเทียมนี้คือภัยต่อความชอบธรรมของระบบเอง เพราะหากกติกาถูกใช้แตกต่างกันตามขนาดอำนาจ ความเชื่อมั่นในกติกาย่อมเสื่อมลง Critical Theory จะชี้ให้เห็นว่า ความไม่เท่าเทียมนี้ไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่ถูกผลิตซ้ำผ่านสถาบัน วาทกรรม และเครือข่ายอำนาจที่ฝังตัวอยู่ในระบบโลก การที่บางประเทศมีสิทธิ์กำหนดว่าอะไรคือ “ภัยคุกคาม” อะไรคือ “การป้องกัน” หรืออะไรคือ “การละเมิด” เป็นผลลัพธ์ของตำแหน่งแห่งที่ทางอำนาจ มิใช่เพียงความถูกต้องทางหลักการ

ดังนั้น เมื่อศีลธรรมขึ้นกับอำนาจและอำนาจสามารถกำหนดความหมายของศีลธรรมได้ คำว่า “ความชอบธรรม” จึงไม่ได้เป็นมาตรฐานตายตัว หากแต่เป็นพื้นที่ต่อรองที่ผู้มีอำนาจเหนือกว่าย่อมได้เปรียบ และยิ่งความแตกต่างเชิงโครงสร้างนี้เด่นชัดมากเท่าใด ความเปราะบางของระเบียบโลกก็ยิ่งเพิ่มขึ้นมากเท่านั้น เพราะระบบที่ถูกมองว่า “เอียง” ย่อมสูญเสียความไว้วางใจในระยะยาว

ภาวะย้อนแย้งของผู้สร้างระเบียบโลก

สหรัฐฯ อยู่ในตำแหน่งที่ซับซ้อนกว่ารัฐอื่น เพราะมิได้เป็นเพียงผู้เล่นในระบบ หากแต่เป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการออกแบบระบบนั้นเอง ระเบียบโลกเสรีนิยมที่เน้นกฎหมายระหว่างประเทศ สิทธิมนุษยชน และการแก้ปัญหาผ่านสถาบันพหุภาคี ล้วนมีสหรัฐฯ เป็นแรงขับสำคัญ ยิ่งสหรัฐฯ ใช้อำนาจฝ่ายเดียวมากเท่าใด คำถามจึงไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะต่อการกระทำนั้นๆ หากแต่เกิดขึ้นต่อ “ความสอดคล้อง” ระหว่างหลักการที่ประกาศกับการปฏิบัติจริง นี่คือภาวะย้อนแย้งของมหาอำนาจ (hegemonic dilemma) หากสหรัฐฯ ยึดหลักพหุภาคีอย่างเคร่งครัด อาจเสียเปรียบเชิงยุทธศาสตร์ในบางสถานการณ์ แต่หากเลือกใช้กำลังหรือมาตรการฝ่ายเดียวเพื่อความรวดเร็วและความได้เปรียบ ก็เสี่ยงบ่อนทำลายความชอบธรรมของระบบที่ตนเคยผลักดัน ในระยะสั้น อำนาจเชิงโครงสร้างอาจยังรองรับการตัดสินใจเหล่านั้นได้ เพราะพันธมิตรยังไม่แตกแถว ตลาดยังไม่ลงโทษอย่างรุนแรง และสถาบันโลกยังไม่สั่นคลอน แต่ในระยะยาว ความชอบธรรมเชิงศีลธรรมที่ลดลงอาจกลายเป็นต้นทุนสะสม รัฐอื่นอาจเริ่มตั้งคำถามต่อกติกาที่ดูเหมือนยืดหยุ่นเฉพาะบางฝ่าย พันธมิตรอาจเริ่มคำนวณผลประโยชน์ของตนเองมากขึ้น และคู่แข่งอาจใช้ความย้อนแย้งนี้เป็นเครื่องมือสร้างวาทกรรมท้าทาย ระบบที่ดูมั่นคงเพราะมีอำนาจค้ำจุนจึงอาจเปราะบาง เพราะความไว้วางใจลดลง ในท้ายที่สุด คำถามจึงไม่ได้อยู่ที่ว่าสหรัฐฯ “ทำได้หรือไม่” แต่อยู่ที่ว่า การกระทำนั้นช่วยรักษาความชอบธรรมของระเบียบโลกที่ตนเองสร้างขึ้น หรือค่อยๆ กัดกร่อนมันจากภายในอย่างเงียบ ๆ

เปรียบองค์กร: อำนาจที่มีกับอำนาจที่ชอบธรรม

ภาพนี้ไม่ต่างจากองค์กรที่ผู้นำมีอำนาจตามโครงสร้าง สามารถออกคำสั่งได้ทันที และมีระบบรองรับคำสั่งนั้น ในเชิงโครงสร้าง เขาอาจถูกต้อง แต่ในเชิงศีลธรรม ความถูกต้องต้องผ่านความโปร่งใส การรับฟัง และความรับผิดชอบ

คำสั่งให้ทำ ย่อมสร้างผลกระทบ

คำสั่งห้ามทำ ก็สร้างผลกระทบเช่นกัน

การตัดสินใจทุกครั้งจึงไม่เคยเป็นกลาง องค์กรอาจยังเดินหน้าได้เพราะทุกคนต้องปฏิบัติตาม แต่ความเงียบไม่ได้แปลว่าความเห็นพ้อง ความชอบธรรมที่สร้างจากภาพลักษณ์มากกว่าการมีส่วนร่วม อาจดูมั่นคงในระยะสั้น แต่สะสมแรงต้านในระยะยาว เพราะในที่สุดแล้ว อำนาจที่ต้องคอยยืนยันความชอบธรรมของตนเองซ้ำแล้วซ้ำเล่า มักเป็นอำนาจที่ลึก ๆ แล้วรู้ว่าตนไม่ได้รับการยอมรับอย่างแท้จริง และความดังของคำสั่ง ก็ไม่เคยเท่ากับความจริงของความชอบธรรม